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中国版监管沙箱落地在即 执行细节尚待完善

发表时间:2020-04-01

经济观察报 记者 胡艳明 龚紫君

“把金融科技创新装进制度的笼子里”。这是北京市地方金融监督管理局(下称“北京金融局”)党组书记、局长霍学文对监管沙箱的看法。

在英国、澳大利亚、新加坡等国家相继建立了比较完善的“监管沙箱”机制后,中国版金融科技“监管沙箱”应运而生,北京或成为首个试点监管沙箱的城市。1月14日,中国人民银行营业管理部发布消息称,对6个拟纳入金融科技创新监管试点的应用向社会公开征求意见。

金融科技创新监管试点也一直被业界称为中国版金融科技“监管沙箱”。监管沙箱/盒(RegulatorySandbox)的说法起源于英国,2015年11月英国率先对其金融监管体制进行了适应性变革。

一位入选此次试点项目的机构人士称,此前在业务实践中,对于技术的应用更谨慎,进入试点后,便于更积极和监管沟通。除北京之外,上海、深圳等地也在相继开展试点。

不过,专家提出,监管沙箱并非万灵药,需满足一系列条件才能发挥作用;中国监管沙箱的具体执行细节尚存在较大调整空间。

北京率先试点

现在,面纱揭开,此次公布的项目试点分别为基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融、微捷贷产品、中信银行智令产品等六个应用,试点单位涉及到工商银行、农业银行、中信银行、中国银联、度小满、携程等10家机构。

包括国有商业银行、全国性股份制商业银行、大型城市商业银行、清算组织、支付机构、科技公司等,主要聚焦物联网、大数据、人工智能、区块链、API等前沿技术在金融领域的应用,涵盖数字金融等多个应用场景。

北京市网络法学研究会副秘书长车宁对经济观察报表示,从此次项目的入箱标准来看,首先从新颖性上看,需要有创新性且这种创新性是技术方面的实质创新,而非只是商业模式的探索或过去产品的组合;其次从主体上看,应是持牌金融机构或持牌金融机构联合科技企业;第三从必要性上看,应是传统手段无法有效监管,只能通过监管沙箱进行探索;最后从风险上看,需要机构事先准备有效的风险防控和化解机制,一旦消费者发生损失能够有效偿付。

事实上,随着科技和金融的结合,包括央行在内的监管部门也在积极探索构建监管科技的应用框架,建立健全金融科技监管基本规则体系。中国人民银行科技司司长李伟曾在公开场合表示,近年来,区块链、大数据、人工智能等技术日新月异,快速向经济社会各个领域融合渗透,重塑各个行业的发展格局。在此背景下,金融与科技再次碰撞出火花,不仅创造出新的服务模式,带来了更高的服务效率和更低的经营风险,而且对传统金融机构的组织机制、制度管理也带来了影响。

李伟称,2019年央行推出金融科技发展三年规划,按照持牌经营、依法合规、权益保护、包容审慎原则,积极构建高效金融科技监管体系,旨在提高监管专业性、统一性和穿透性。在北京市率先启动了金融科技创新监管试点,探索构建符合我国国情、与国际接轨的金融创新监管工具,营造守正、安全、普惠、开放的金融创新发展环境。

与之呼应,北京监管沙箱的构建可谓及时。2019年12月5日,中国人民银行在官网发布消息称,支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点。同日,北京市地方金融监管局宣布,北京市在全国率先试点金融科技“监管沙箱”。

在2019年12月7日,央行营管部副主任曾志诚透露,央行营管部会同北京金融局、中关村管委会、西城区海淀区政府组成了工作组,制定试点方案、组织试点项目的申报和遴选,最终有46个金融科技项目获国家六部委批复试点,涉及参与的机构和企业有77家。

中国人民银行营业管理部网站1月6日称,2019年12月23日,组织召开北京市金融科技创新监管试点工作启动会。

涉及到首批六项应用之一的银行机构人士告诉《经济观察报》记者,此前已经入围上述获得批复的46个金融科技项目中,对于此次首批入选也并不意外,“并非一蹴而就,我们一直在探索相关技术的应用,不断优化,监管方面可能看到了我们在其中的投入和价值,以及符合‘纾解小微企业融资难融资贵问题、提升金融便民服务水平、拓展金融服务渠道等’的主旨。”该人士称。

“监管为了减少不确定性鼓励创新,愿意为创新的事情倾注更多监管资源。”监管人士对《经济观察报》分析,所谓创新,就是之前没见过,没见过的监管如何给出规定?不管是国内的应用试点,还是外国所说的监管沙箱,这是基本逻辑,并不是说进入沙箱就不需要符合法律法规,进入沙箱后,会被分配更多监管资源,也就意味着进入沙箱后会被监管的更厉害。

除北京之外,上海、深圳等地也在相继开展试点。1月15日,央行上海总部消息,目前央行上海总部与上海市金融局已经形成双牵头的工作机制,在上海开展提升信息技术安全应用水平、推动金融与民生服务系统互联互通、促进跨行业数据资源融合应用、强化监管科技应用等四大方面23个金融科技应用试点项目,涉及12家金融机构。

有效监管细节尚待确定

不过,就监管力度而言,世界各国不尽相同。比如,新加坡对于在“监管沙箱”中Fintech企业的测试时间要求更加灵活;英国在制度上更为严谨,要求Fintech公司在“监管沙箱”中的测试时间为3—6个月;澳大利亚也有测试时间6个月的相似规定。

在此次央行营管部披露公开信息中,并未披露试点项目的具体时间表。但首批试点的创新应用说明说中,各项目公示了风险补偿、退出机制等安排。比如,工行《基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融》应用退出机制是,根据试点情况及监管意见执行后续处理。如需退出,可对项目下线处理,业务部门与合作企业经协商终止协议,开发中心做版本回退,废除相关功能。如有相关法律纠纷,按照合同约定进行仲裁、诉讼。

农行的小微信贷试点中,若因平台的技术缺陷导致客户合法权益造成损害,将依据相关法律法规对客户进行赔付,降低客户损失。构建拨备计提贷款计划,建立不良资产快速催收、快速处置和快速核销机制,降低贷款损失。

在退出机制上,对风险业务,冻结贷款额度,贷款逐步结清后及时退出。对不良业务,冻结贷款额度,清收团队及时介入,对抵押物及客户资产申请查封,实现资产保全、业务退出。

银联等推出的《手机POS创新应用》约定,对于未达到监管部门管理要求,或运营过程中存在重大缺陷且无法解决,应按照预定退出方案终止收单服务。

英国向非持牌机构提供“限制性授权”,向持牌机构提供“无异议函”、个别指导意见以及提供一定的豁免;澳大利亚对已经持有牌照和不需要牌照的产品和服务进行了详细规定;而新加坡在授权类型等方面未进行详细规定,“监管沙箱”框架较为宽松和灵活。

在中国银行法学研究会理事肖飒看来,这一波金融科技的红利,主要受益方有两类:一是体量大,但风控水平在国际上依然落后的银行业;二是有场景要么有硬核技术的互联网公司;期待细化激励机制和法律应急措施。

北京大学国家发展研究院教授沈艳认为,我国监管沙箱的具体执行细节尚存较大调整空间。监管沙箱并非万灵药,要能发挥其作用需满足一系列条件。如,适当的监管力度是沙箱激励创新的前提,而如何匹配与创新活动风险特性相应的监管力度是推行难点。如果监管力度过低,沙箱会因无法有效筛选诚信创新企业和虚假创新企业而损害投资者利益;但如果监管力度过高,诚信创新企业的合规成本无法覆盖其收益,则会抑制激励创新。

沈艳说,即便是在沙箱中,仅仅强调推行监管沙箱并不足以摆脱“虚假创新数目多—监管力度高—诚信企业占比提升—监管力度下降—虚假创新企业变多”监管困局。因此,有效的沙箱监管还需要搭配其他监管科技手段。

他山之石

不妨借鉴他山之石。沙箱系计算机用语,英国将沙箱理念引入金融监管领域,创制了“监管沙箱”概念,为可能具有破坏性和众多风险的金融创新提供一个安全的测试环境和监管试验区。

即监管沙箱提供一个不受当下金融监管体制监管的“安全港”,在这个微型的真实市场内,准入的公司可在其中对自身的金融创新产品、服务和模式等进行试验,及时发现该金融创新的缺陷与风险,继而寻求解决方案。同时,监管者也可通过此测试展开风险评估,决定是否允许该金融创新正式进入市场推广,是否需要调整甚至改变金融监管规则。

国务院发展研究中心金融所副所长陈道富在近期腾讯金融科技主办的媒体首席计划上表示,对于监管沙箱,西方在做监管试点的时候,是在鼓励创新,希望推动科技公司、传统金融机构在技术的推动下做尝试。尝试以后,双方能够把信息打开,比一般的监管看到更多的细节、机制,而且设置更多的监测点、控制点,一旦出现失控随时可以复原。而一旦可以,就推出监管沙箱,给出牌照和市场空间。

设立监管沙箱旨在风险可控之前提下激励金融创新,确保金融科技的健康发展而不伤及金融消费者利益,使金融创新与金融监管之间达成新平衡。2016年澳大利亚、新加坡、中国香港和台湾地区、泰国、印尼等纷纷效仿,推出了各自的监管沙箱。“技术推动金融科技创新同时,给监管带来了巨大挑战,原来传统监管模式方法肯定不够用。人家已经是飞机大炮,你还是大卡车肯定不行,必须探索数字化监管。监管科技服务于金融机构,降低成本;另外给监管机构提高监管效率,穿透性和专业性,这方面中国的探索和国外监管探索,其实也是不谋而合。”有接近监管人士分析。

但相比之下,陈道富称,“中国的监管沙箱是无形的,所有的科技公司、非传统金融机构早就处在监管沙箱里,他们一直在灰色地带不断探索,监管部门做各种各样的尝试。所以在这个过程,他的创新力量和国外不一样。国外创新动力不足,但是国内这方面创新力量是极强的。但受到极大约束的传统金融机构,创新动力不足。”

陈道富认为,中国很多监管沙箱由传统部门主导,想把这两个(传统金融机构和科技企业)放一块,推动创新力不足的部分往前走,碰到灰色地带,或法律边界,现在大家都试图在推动跨行业、跨机构,跨领域之间的合作。

李伟表示,虽然没有把“金融科技创新监管工具”叫做“监管沙箱”,但与其他国家的“监管沙箱”有很多相同之处,都秉承包容审慎监管的理念,在保护消费者权益的前提下,通过提供一个风险可控的真实市场,支持金融机构对创新产品进行探索和实践,及时发现、规避产品缺陷及风险隐患。

谈及与国外方式的不同,李伟说,中国监管沙箱与英国监管沙箱在设计目标、参与者、监管模式等方面显著差异,其设计初衷是规范引导金融科技创新,充分释放科技驱动金融提质增效的潜能和活力。在监管模式上,我国的创新监管工具还引入社会监督和行业自律,对金融科技创新应用全生命周期实施柔性监管。

相关媒体报道称,下一步,在人民银行指导下,人民银行营管部将会同北京市金融监管局等相关部门,深入开展“信息公开、产品公示、公众监督”等柔性管理方式的监管效能评估,并进一步探索构建符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具。



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